¿Está organizado el Poder Ejecutivo?

Los Poderes del Estado y la Descentralización

La división de poderes del Estado en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como el proceso de Descentralización se encuentran contemplados en el Título IV de la Constitución sobre la Estructura del Estado.

 

Respecto a la Descentralización, el artículo 188° del capítulo XIV, la Carta Magna indica que

"El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales"

Seguidamente, en el mismo artículo, se precisa que

"Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley".

El proceso de descentralización del Poder Ejecutivo 

Como es sabido, el proceso de descentralización actual, que se inicia con la modificación de la Constitución en el año 2002, no se realizó sobre el Poder Legislativo  ni del Poder Judicial, sino que fueron las funciones del Poder Ejecutivo las que se descentralizaron en los Gobiernos Regionales.
 

Corroboran lo afirmado, todos los decretos supremos con los cuales se transfirieron desde el Gobierno Central a los Gobiernos Regionales, entidades, recursos humanos, funciones, competencias, proyectos, activos y presupuestos, además de todas las normas y directivas emitidas(1)  para precisar y guiar tan complejo esfuerzo. Todas las normas sobre descentralización tenían alcance a los Ministerios (y sus entidades) y a los Gobiernos Regionales.

 

Aunque no encontremos norma que lo precise, podemos afirmar que los tres niveles de gobierno (Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) son parte de un todo: el Poder Ejecutivo.
 

Estructura del Poder Ejecutivo

Sin embargo, es común que cuando nos referimos al Poder Ejecutivo, estemos hablando sólo de la Presidencia de la República y de los Ministerios, no considerando dentro de dicho poder a los Gobiernos Regionales y Locales, cuando son estos últimos, los encargados de ejecutar las funciones transferidas desde los sectores.

 

Curiosamente, el organigrama del Estado Peruano que aparece publicado en el Portal del Estado, presenta la siguiente estructura(2):  

 

 

En dicho organigrama podemos apreciar a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en la misma situación (y sorprendentemente en el mismo nivel) que los Poderes del Estado, sin vinculación de dependencia alguna con el Poder Ejecutivo.

 

No resulta extraño entonces, que el ejercicio de las "autonomías" en los gobiernos sub nacionales, haya llevado al descontrol y a la ejecución descoordinada de obras y proyectos, así como a la actitud de tomar distancia por parte de los Ministerios respecto a lo que ocurre en los Gobiernos Regionales en aquellas materias que les son de su competencia.

 

Cabe indicar que la delegación de autoridad (asignación de competencias, desde el Gobierno Central a los Gobiernos Regionales), no exime de responsabilidad a quien la delega.
 

Estructura del Ejecutivo: Sectores y Territorios

Lo que queremos afirmar en esta nota, es que el Poder Ejecutivo actúa en dos  dimensiones: la sectorial y la territorial. La sectorial, compuesta por los ministerios, que ejercen la rectoría en las diversas materias; y la territorial, que aplica las políticas sectoriales en los territorios de su competencia.

 

Lo sectorial y lo territorial, entonces, son los dos brazos del Poder Ejecutivo, ninguno es más importante que el otro, ambos se articulan para lograr la eficacia en el bienestar que el ciudadano espera del Estado.

 

Presentamos en el siguiente cuadro, de manera general, una estructura del Poder Ejecutivo, considerando las dos dimensiones: Sectorial y Territorial. Por un lado se encuentran los Ministerios y por otro los Gobiernos Regionales.

 

Entender al Poder Ejecutivo como la sumatoria de ministerios, es olvidar que nos encontramos en un Estado descentralizado, que actúa no sólo a través de los sectores, sino que éstas políticas sectoriales tienen aplicación y son ejecutadas a nivel territorial.

Ministerios que, bajo el argumento de la eficiencia, compiten en ejecución de obras o prestación de servicios con los Gobiernos Regionales, significa retroceder lo avanzado en el proceso de descentralización, pero principalmente es desvirtuar las funciones que le compete a cada nivel de gobierno. 

 

(1) Primero el Consejo Nacional de Descentralización, y después la Secretaría de Descentralización de la PCM
(2) Puede apreciarse de manera completa en ( http://www.peru.gob.pe/docs/estado.pdf )

Analizando presupuestalmente a una entidad pública

Son casi una infinidad de entidades las que conforman el sector público, cada una de ellas con una norma de creación y, por tanto, con funciones o competencias definidas (usualmente). Sin embargo, no todas las entidades poseen la misma capacidad para lograr sus objetivos.

 

Aunque no el único, un elemento clave de evaluación de la capacidad institucional para alcanzar sus metas y cumplir con sus funciones es el presupuesto anual, es decir, los recursos económicos que le son asignados y/o permitidos gastar.

Nos interesa en esta nota, presentar algunos indicadores que de manera rápida y sencilla, empleamos para echar un vistazo a la situación presupuestal de las entidades públicas (1):

 

 

Monto del presupuesto anual:

La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley N° 28411), precisa que las Unidades Ejecutoras (entidades) a crearse, deben contar con un presupuesto anual no inferior a los diez (10) millones de nuevos soles, sin embargo en la práctica, un presupuesto inferior a los 100 millones, deviene en una entidad poco eficaz o limitada en cuanto cobertura. (2).

 

Participación en el presupuesto sectorial: 

En el nivel central, las entidades se encuentran adscritas a un Ministerio, el mismo que es responsable de dictar la política presupuestaria sectorial, en tal sentido, los presupuestos institucionales, responden en gran medida las prioridades del sector y a las expectativas que tiene respecto a los resultados en cada una de sus entidades.

 

Una participación inferior al 5% en el presupuesto sectorial, implica en definitiva, una entidad de escaza importancia, salvo que, como ocurre en algunos ministerios, el presupuesto se encuentre atomizado en un sinnúmero de entidades, en cuyo caso, es el sector el que difícilmente obtendrá buenos resultados.

Proyectos de inversión pública (PIP) y Presupuesto por resultados (PpR):

Los Proyectos de Inversión Pública (PIP), aquellas intervenciones temporales que utilizan recursos públicos con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios (3), son formulados sobre la  base de una demanda o necesidad concreta y son, por tanto, evaluados y priorizados en cuanto al impacto de sus resultados, de ahí que se considera que el presupuesto asignado a Inversión Pública es más eficiente que aquellos recursos destinados al gasto de la entidad.

 

Sin embargo, los últimos años, el MEF viene implementando la metodología de Presupuesto por Resultados (PpR), la misma que intenta ordenar el gasto (también la inversión) de las entidades públicas de tal forma que sus actividades contribuyan a resultados muy definidos y concretos (Productos), y que conlleven a una mejor utilización de los recursos.

Una entidad entonces, se considera más eficaz y, por tanto, elegible para asignación de mayores recursos, cuando su presupuesto anual se encuentra principalmente en Inversión Pública, o bien, estructurado bajo la metodología de Presupuesto por Resultados.

 

Porcentaje del gasto en personal:

Es común que, en el tiempo, las entidades se hayan visto sujetas a un excesivo incremento de personal; las presiones políticas, los programas de reincorporación o las reincorporaciones por mandato judicial, han contribuido a este grave problema.

 

Cualquiera fuere la causa, el exceso de personal tienen una incidencia en el presupuesto institucional. Podemos afirmar que una entidad con un 60 ó 70 por ciento de gasto de personal, ha perdido en gran medida su capacidad. Una “entidad planillera”, difícilmente podrá operar con eficiencia o generar nuevas actividades. Su estructura de gasto le resultará excesivamente rígida.

 

 

(1) El análisis de los presupuestos institucionales, no resultan complicados hoy en día, debido a la información que proporciona sobre la asignación y ejecución presupuestaria, el aplicativo de Consulta Amigable ubicado en el portal del MEF (http://www.mef.gob.pe). 

(2) A veces resulta más conveniente la fusión de entidades con presupuestos limitados. 

(3) Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

Inversión y Gasto en el Presupuesto Público 1994 - 2014



El Presupuesto Público se aprueba anualmente (año fiscal) y contiene la previsión de la ejecución en las entidades públicas de los tres poderes del Estado, en los tres niveles de gobierno (Central, Regional y Local) y Organismos Autónomos.

 

Es función del Ministerio de Economía y Finanzas la de orientar el uso de los recursos públicos hacia el crecimiento, pero también lo es el salvaguardar dichos recursos de modo que el aparato público no sea uno de los frenos al desarrollo.

 

La relación Gasto - Inversión, ha venido siendo de interés en quienes buscan la efectividad del uso de los recursos públicos, entendiéndose que los Proyectos de Inversión Pública (PIP), a través de la metodología del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), aseguran resultados concretos, aportando al crecimiento económico o a la mejora considerable en la provisión de los servicios públicos. 

 

Es así que un incremento presupuestal en Inversión Pública, no debiera de asustar (en teoría), puesto que a través de ella se sustenta el crecimiento basado en la dotación de infraestructura pública. (1)

 

El gráfico elaborado con base a la información de las leyes de presupuesto anual publicadas en el diario oficial El Peruano (1994 - 1998) y en Consulta Amigable de la  página del Ministerio de Economía (1999 - 2014), muestra la evolución del total del presupuesto público (línea azul) que se desdobla en gasto (línea roja) e inversión (línea verde).

 

Como puede apreciarse, desde el 1994 ha habido una tendencia constante al incremento del gasto público, teniendo un comportamiento distinto la  inversión pública, la cual se mantiene casi constante hasta el año 2006. Luego de lo cual se observa un crecimiento en la previsión de recursos para las obras públicas y proyectos.

 

Desde el 2011, disminuye el crecimiento de la inversión y se puede apreciar una mayor participación del gasto en el presupuesto.

 

Cabe precisar que hace algunos años el MEF viene aplicando la metodología de Presupuesto por Resultados (PpR) la que intenta definir, administrar y evaluar con mayor precisión el gasto público. 

(1) Todos hemos podido apreciar algunos ejemplos de obra pública que no necesariamente generan crecimiento.